«Регуляторная гильотина» – метод проведения реформ для упрощения норм законной деятельности бизнеса, был разработан американской компанией «Джейкобс, Кордова и Партнёры» в конце прошлого века. Он также является их торговой маркой. В основу этого метода входит разработанная компанией методика пересмотра регулирующих норм, которых стало очень много, и надзор над ними может растянуться на десятилетия, что стало существенным тормозом для бизнеса.

Инструмент «регуляторной гильотины» активно используется в мире. Его, как писали эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР), предлагавшие распространить этот опыт и в России, применяли власти Великобритании, Мексики, Вьетнама, Хорватии и других стран. «Регуляторная гильотина должна ликвидировать различные точки торможения в законодательстве на основе доказательного регулирования», – поясняли они. По оценке компании-разработчика метода, в Хорватии экономия от внедрения этого механизма составила $65,6 млн (0,13% ВВП) за 9 мес. реализации проекта (2006–2007 гг.). Ещё успешнее, по оценке специалистов, внедрение «регуляторной гильотины» произошло в Казахстане. Но есть и другой опыт, например, в Украине, где ещё в 2014 г. власти пытались внедрить механизм «регуляторной гильотины», однако уже в 2015 г. отказались от этой идеи. Глава Министерства экономического развития и торговли Украины в тот период после консультаций с европейскими чиновниками заявил, что «гильотина» «может привести к регуляторному вакууму в определённых секторах, что негативно скажется на качестве регулирования».

Основными принципами реформы является отмена любых норм, которые не обоснованы законом, и упрощение норм, которые обоснованы, но мешают развитию бизнеса! Смысл реформы – провести инвентаризацию всех действующих и обязательных для бизнеса норм для того, чтобы понять соответствуют ли они современным реалиям. Если соответствуют, то нормы остаются, если нет, то их отменяют или изменяют. Не секрет, что этих норм у нас чересчур много – свыше 9 тыс. (которые, по мнению премьер-министра Д.А. Медведева, содержат более 2 млн обязательных требований). Более того, среди них до сих пор встречаются те, что были приняты ещё при СССР. При нынешнем уровне технологического развития, это является одним из основных препятствий для развития бизнеса, при этом ключевая цель этих требований – эффективность бизнеса и безопасность людей не достигнута. 

Сразу возникает аналогия с реформой технического регулирования. Тогда (в начале 2000-х гг.) её необходимость аргументировалась большим количеством ГОСТов, технических условий и других нормативных документов, так называемой «зарегулированностью» той или иной отрасли. Реформа, начавшаяся по классическому сценарию с реорганизации Госстандарта СССР, а в сельском хозяйстве – с ликвидации Госхлебинспекции, растянулась на 20 лет, и по сути продолжается до сих пор. Сколько было потрачено средств, сколько сломано копий? Итог не такой уж оптимистичный – из разряда «планировали как лучше – получили как всегда».

Однако принцип, положенный в основу «регуляторной гильотины», иной и проходит в несколько этапов. Введение механизма «регуляторной гильотины» должно начинаться с выявления в действующем законодательстве излишних, дублирующих и невостребованных рынком механизмов и правил, которые формируют искусственные препятствия для движения капиталов и свободы инвестиций.

«Мы всегда считали, что гораздо правильнее более последовательный системный подход, который начинался в процессе мониторинга правоприменения законодательства и должен «вылиться» в масштабную инвентаризацию законодательства, а в конце концов подвести к очень важному процессу кодификации законодательства, которая способна вывести гражданское регулирование на новый качественный уровень», – указал министр юстиции России А. Коновалов на заседании Совета Федерации РФ.

Председатель Правительства РФ Д.А. Медведев в начале июня 2019 г. утвердил «дорожную карту» (план мероприятий) по реализации механизма «регуляторной гильотины», разработанного во исполнение поручения президента России по реализации послания Федеральному собранию от 20. 2.2019 г. Так, «дорожной картой» предусматривается подготовка закона о контрольно-надзорной деятельности, структуры регулирования для каждого вида контроля или сферы общественных отношений, а также систематизация и актуализация обязательных требований. В августе с.г. Министерство экономического развития РФ повторно внесло на заседание Правительства России переработанный законопроект об обязательных требованиях к бизнесу. К 1.01.2021 г. весь массив норм, устанавливающих обязательные контрольно-надзорные требования, должен быть полностью заменён на новые. Это позволит, с одной стороны, существенно сократить административную нагрузку на бизнес, а с другой, – повысить уровень безопасности потребителей.

«Это своевременно. Очень много об этом говорили, и стало очевидно, что терапия не даёт эффекта, необходимо уже конкретно исключать устаревшие нормы, а по сути – создавать новую законодательную нормативную базу для того, чтобы не было ненужных препонов, – заявил сопредседатель «Деловой России» А. Назаров. – Мне показалось, что Правительство созрело для того, чтобы радикальными мерами улучшить ситуацию в этом направлении». Именно поэтому Правительство приняло решение провести «регуляторную гильотину».

Министерство сельского хозяйства РФ в августе 2019 г., в соответствии с п. 3 Плана мероприятий («дорожной карты») по реализации механизма «регуляторной гильотины», через Российский Союз мукомольных и крупяных предприятий направило специалистам отрасли на обсуждение «Стратегию структуры нормативного регулирования» в сфере обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки, а также перечень планируемых к принятию законодательных и нормативных правовых актов.

Одной из основных системных проблем в сфере развития зернового комплекса является отсутствие государственного контроля (надзора) в области обеспечения качества и безопасности зерна и продуктов его переработки на всех этапах производства и оборота, а также системы прослеживаемости зерна и продуктов переработки при обороте. Решением этих проблем, вплоть до принятия Закона «О техническом регулировании», в соответствии с Федеральным законом от 5.12.1998 г. № 183-ФЗ занималась Росхлебинспекция, наделённая соответствующими полномочиями. Технический регламент Таможенного союза «О безопасности зерна», утверждённый решением Комиссии Таможенного союза, сегодня не регулирует порядок осуществления государственного контроля (надзора) со всеми вытекающими последствиями.

Ликвидировать этот пробел в обороте зерна и «разгрузить бизнес», по мнению Минсельхоза РФ, должно внедрение Стратегии структуры нормативного регулирования. Мукомолам предлагается применять на своих предприятиях по аналогии с другими отраслями сельского хозяйства, например, молочной, Федеральную Государственную информационную систему (ФГИС) прослеживаемости зерна и продуктов его переработки, которая на высоком информационно-интегральном уровне могла бы решать вопросы, которые решала в своё время Росхлебинспекция, а также, в соответствии с «дорожной картой», пересмотреть и признать утратившим силу ряд нормативных правовых актов, действующих ещё во времена СССР.

Предполагается, что постановлением Правительства РФ будут утверждены правила по созданию и функционированию ФГИС, а также по автоматизации процессов сбора, обработки, хранения такой информации, по обеспечению доступа к информации, её предоставления и распространения, что обеспечит, по мнению исполнительных органов власти, прослеживаемость производства и оборота зерна и продуктов его переработки.

Поручить внедрение и ведение этой системы предполагается оператору по ФГИС прослеживаемости продукции АПК в структуре Россельхознадзора, наделив его полномочиями федерального органа исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в сфере обеспечения качества и безопасности зерна.

По нашему мнению, задуманное очень заманчиво и весьма перспективно, но в настоящее время невыполнимо. Предлагаемый механизм ФГИС на практике сложно осуществить по следующим обстоятельствам:

• на элеваторах и хлебоприёмных предприятиях зерно хранится обезличенно, и нет возможности проследить от какого конкретного поставщика оно ушло в переработку;
• не каждый поставщик (товаропроизводитель) зерна сможет сформировать партии для оформления карантинных сертификатов и деклараций о соответствии (документ о безопасности зерна), т.е. для отбора проб. Это потребует наличия большого количества складских ёмкостей, чего нет у мелких сельхозтоваропроизводителей.

Кроме того, до сих пор не проведена иллюстрация всех зерноперерабатывающих хозяйствующих субъектов (по экспертной оценке, только в мукомолье насчитывается порядка 7000 кустарных мельниц, которые ни перед кем не отчитываются о своей деятельности), а следовательно прослеживаемость будет носить формальный характер. При этом потребуется задействовать огромные материальные, финансовые и людские ресурсы, что будет переложено на легальный мукомольный бизнес, который в большинстве своём низкорентабелен и убыточен.

Что касается предложения Минсельхоза РФ о признании утратившими силу нормативных правовых актов, то, на наш взгляд, необходимо не отказываться от них, а провести их актуализацию. К таким документам, по мнению многих мукомолов, относятся и введённые ещё во времена СССР:

• Инструкция по хранению зерна, маслосемян, муки и крупы (М.: ЦНИИТЭИ Минхлебопродуктов СССР, 1988 г.);
• Инструкция по очистке и выделению мелких фракций зерна, эксплуатации зерноочистительных машин на элеваторах и хлебоприёмных предприятиях (М.: ЦНИИТЭИ Минхлебопродуктов СССР, 1988 г.);
• Порядок учёта зерна и продуктов его производства;
• Инструкция по борьбе с вредителями хлебных запасов;
• Инструкция по сушке продовольственного, кормового зерна, маслосемян и эксплуатации зерносушилок (М.: ЦНИИТЭИ Минзага СССР);
• Правила организации и ведения технологического процесса на элеваторах и хлебоприёмных предприятиях;
• Правила организации и ведения технологического процесса на мукомольных заводах;
• Правила организации и ведения технологического процесса на крупяных предприятиях.

Хочется надеяться, что нож «регуляторной гильотины» не опустится на зерноперерабатывающую отрасль раньше, чем будут решены поставленные в этой статье вопросы.